Az Európa Tanács tagországaiban nem létezik egységes szabályozás az ügyészek jogállását – kinevezését, leváltását, elszámoltatását – illetően, ugyanakkor a Velencei Bizottság kidolgozott egy minimális követelmény-rendszert, amelyet betartva biztosítható az ügyészségek operatív függetlensége.  Ezeknek – még – megfelel Románia.

A hatalmi ágak különválasztása és a tisztességes igazságszolgáltatáshoz való jog elképzelhetetlen független bírák nélkül. Ugyanez kevésbé érvényes az ügyészekre, pláne hogy a státusuk Európa-szerte meglehetősen széles skálán mozog: a függetlenségtől a végrehajtó hatalomba történő teljes integrációig – állapítja meg a Velencei Bizottság az ügyészi rendszerekről írt jelentésében.

Az Európa Tanács alkotmányjogászokból álló tanácsadó testülete Az igazságügyi rendszer függetlenségét érintő európai standardok című kiadványának második részében foglalkozik az ügyészekkel. A fontosabb következtetéseket megelőzően érdemes elidőznünk a jelentést megelőző dokumentációnál, amely részletesenm ismerteti az ügyészekre vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket az ET tagországaiban.

Nem létezik európai standard

A dokumentum szerint a tagországok négy kategóriába sorolhatók. Az elsőbe a közönséges (szokás)jog, a common law rendszerű országok tartoznak: Ciprus és Málta. Mindkét államban az alkotmány egyértelműen kimondja, hogy a legfőbb ügyész nincs alárendelve egyetlen személynek vagy hatóságnak sem.

A francia jogi családba tartozó jogrendszerekben az alaptörvény általában kevés szóban rendelkezik az ügyészekről. Horvátország alkotmánya csupán annyit ír elő, hogy az ügyész független és pártatlan. Ezzel szemben Andorra, Görögország és Spanyolország alkotmánya megemlíti a hierarchikus alárendeltség elvét, a török alaptörvény pedig egyértelműen az igazságügyi miniszter alárendeltségébe helyezi az ügyészeket. A legfőbb ügyészek kinevezése a legtöbb esetben a kormány ellenőrzésével és a bírói tanács részvételével történik. Ugyanakkor Horvátországban például a legfőbb ügyészt a parlament nevezi ki a kormány javaslatára, egy szakértői  testület előzetes véleménye alapján. Az ügyészek tanácsát szintén a törvényhozás nevezi ki. Utóbbi jár el az ügyészek fegyelmi ügyeiben, amely feladatot a többi említett országban is hasonló – esetenként a bírákéval közös – tanács látja el, akárcsak Romániában. Hozzá kell tenni, hogy Franciaországban a bírói tanács elnöke az államfő, alelnöke pedig  az igazságügyi miniszter, aki azonban fegyelmi ügyekben nem illetékes.

A német jogi családhoz tartozó országokban a legradikálisabb a bolgár alkotmány, amely teljes függetlenséget, sőt immunitást is biztosít az ügyészeknek. A kinevezést/menesztést illetően itt sem létezik közös megoldás, ugyanakkor észrevehetően többségben vannak a parlamentet előnyben részesítő országok. A törvényhozás nevezi ki és váltja le a legfőbb ügyészt Magyarországon, Szerbiában, Montenegróban, Albániában és Litvániában.

A jelentés aláhúzza, hogy a negyedik csoportba tartozó volt szovjet tagköztársaságok alkotmánya egyetlen esetben sem tartalmaz előírást az ügyészek függetlenségére vonatkozóan. Ugyanakkor erre az országcsoportra jellemző az is, hogy az alaptörvény nem rendelkezik az ügyészek elszámoltatásáról sem. (Erre a későbbiekben visszatérünk.) Ami a legfőbb ügyész kinevezését illeti, a hatáskör megosztott az államfő és a törvényhozás között.

Összegezve megállapítható, hogy a dél-kelet európai országok alkotmánya jellemzően részletesebb rendelkezéseket tartalmaz, míg a nyugati államok közül néhánynak az alaptörvénye ki sem tér az ügyészekre (Belgium, Dánia, Izland). Ugyanakkor gyakoribb a régi demokráciákban, hogy a legfőbb ügyészt az elnök (esetenként a király) vagy a kormány nevezi ki, illetve a közvetlenül a kormánynak van alárendelve (Svédország, Finnország, Németország, Franciaország), míg a fiatal demokráciákban többnyire a kinevezés/visszahívás és az elszámoltatás jogkörét több hatóság vagy személy közösen látja el.

A negyedik hatalmi ág

Az eltérő modelleken túlmenően a Velencei Bizottság felsorol egy sor követelményt, amelyek betartása biztosíthatja egyfelől az ügyészi munka hatékonyságát, elejét veheti másfelől a visszaéléseknek.

Adokumentum emlékeztet, hogy a szovjet típusú rendszerben – az 1989 előtti Romániában is – az ügyészség az igazságügyi rendszer ellenőrzésének egyik legfontosabb eszköze volt. A VB szerint a „prokuratúra” maradványai máig élnek. A jelentés megállapítja: fennáll a veszély, hogy a túl-hatalommal rendelkező ügyészség a negyedik hatalmi ággá erősödik, amit senki vagy semmi nem ellenőriz. A továbbiakból kiderül, mit ért a VB túl-hatalom alatt: ha egy ügyészségi intézkedés emberi jogo(ka)t érinthet – mint például a (ház)kutatás elrendelése vagy az őrizetbe vétel –, és azt nem hagyja jóvá  bíró, illetőleg ha létezik is bírósági ellenőrzés, az mindössze formális. Ennek oka az „ügyészpártiság” lehet, ami a jelentés szerint egyes államokban oda vezet – például Romániában –, hogy az emberi jogok korlátozására irányuló ügyészségi kéréseket rendszerint automatikusan jóváhagyják a bíróságok. „Ez veszélyt jelent nemcsak az érintett személyek emberi jogaira, hanem egészében az igazságszolgáltatásra nézvést” – mutat rá a VB.

Az ügyészséget is ellenőrizni kell

A megoldás a nyomozás és a (szűk értelemben vett) bizonyítási eljárás különválasztása. Ha ugyanis a nyomozást nem az ügyész irányítja, ezzel bizonyos mértékben csökken a lehetősége annak, hogy a túl-hatalommal rendelkező ügyész visszaéljen az autoritásával. Ennek a rendszernek is vannak természetesen hátulütői, mindenekelőtt az, hogy elharapózhatnak a rendőrségi visszaélések.

Miközben e téren nem léteznek egységes standardok, a VB elvi álláspontja egyértelmű: az ügyészség is része kell hogy legyen egy kölcsönös ellenőrzési rendszernek (check and balances system). Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a politikum utasításokat adhat ügyészeknek az egyes dossziékra vonatkozóan. A tiltás ugyanakkor nem vonatkozik a bűnüldözési politikára, vagyis a kormány vagy a parlament kérheti, hogy bizonyos típusú bűncselekmények esetében szigorúbban vagy gyorsabban járjanak el. Romániában ez is elképzelhetetlen, hiszen már az is erősen vitatott, hogy a politikumnak egyáltalán lehet-e bármi köze az ügyészségi vezetők kinevezéséhez. Holott – mint a VB megállapítja véleményezésében – össze kell békíteni a bűnüldözés politikamentességének követelményét a demokratikus legitimitás szükségességével. Utóbbinak egyik eszköze a Velencei Bizottság szerint a kormány vagy a parlament bevonása a vezető ügyészek kinevezésébe. Ebben az esetben azonban gondoskodni kell az ügyészi hivatalok átpolitizálásnak megelőzéséről.

„Ahogy bármilyen más állami hatóság, beleértve a bírókat is, az ügyészeknek el kell számolniuk a közvélemény irányába. Az elszámoltathatóság egyik hagyományos módja a végrehajtás általi ellenőrzés, ami közvetett demokratikus legitimitást ad, mivel a kormány a választott törvényhozástól függ. Az ellenőrzés egy másik módja lehet egy ügyészi tanács, amely azonban nem lehet kizárólag az önigazgatás eszköze, hanem saját demokratikus legitimitásra tesz szert azáltal, hogy tagjainak legalább egy részét a parlament választja ki” – olvasható a jelentésben.